Source: Terra Nova, Jean-Jacques Urvoas

Le projet de loi organique sur la procédure parlementaire sera examiné cette semaine par l'Assemblée nationale. Selon Jean-Jacques Urvoas, maître de conférences en droit public à l'Université de Bretagne occidentale et député du Finistère, la réforme présentée par le Gouvernement découle d'une vision tronquée des limites de la procédure parlementaire. Elle est sous-tendue par l'objectif de confiner le Parlement à un rôle de contrôleur, un projet qui n'est pas sans danger pour notre démocratie. 

Découlant de la révision constitutionnelle du 21 juillet dernier, adoptée par le Parlement à deux voix de majorité, le20080510petillon projet de loi organique sur la procédure parlementaire sera examiné cette semaine par l’Assemblée nationale. Ses ambitions sont clairement affichées : faire du passage en séance publique une exception, et empêcher l’opposition d’obstruer le processus législatif. Elles découlent en réalité d’une vision tronquée des handicaps de la procédure parlementaire.

Historiquement, le recours à des prises répétées de parole ou à l’utilisation massive d’amendements n’est qu’exceptionnel. Une caractéristique récurrente des démocraties occidentales (bien connues aux Etats-Unis sous le nom de « filibustering »), ces pratiques ne sont par ailleurs jamais couronnées de succès. Elle constituent cependant un outil essentiel de notre démocratie : c’est par le droit d’amendement que le Parlement améliore la qualité des textes en discussion, et qu’il peut dénoncer les abus du Gouvernement.

La paralysie législative tient en fait au rythme effréné de l’activité du Parlement, devenu une « machine à fabriquer des lois ». La loi devient un instrument de proclamation, un signal de volontarisme, et les textes, de plus en plus complexes, s’accumulent sans nécessité concrète.

En réalité, la réforme de la procédure parlementaire est sous-tendue par une volonté de confiner le parlement dans un rôle de contrôleur. De plus en plus suivie en Europe, cette tendance à réduire l’activité législative du Parlement a pourtant montré ses limites. L’information dont dispose le Parlement pour contrôler l’activité du Gouvernement est souvent fournie et contrôlée par le Gouvernement lui-même. Or, en l’absence de sanctions, ce dernier fait souvent preuve d’une certaine désinvolture à produire les rapports qui facilitent ce rôle de contrôle.

La réforme de la procédure parlementaire, sous couvert de fluidifier l’exercice législatif, revêt une ambition dangereuse : celle de transformer le Parlement en chambre de validation de l’activité gouvernementale. Privé de son pouvoir d’empêcher, le législateur serait contraint d’accompagner l’exercice du pouvoir. Une évolution tout sauf anodine pour notre démocratie.

 

sarkozy_constitution_6Le projet de loi organique déposé le 10 décembre à l’Assemblée nationale découle de la révision constitutionnelle du 21 juillet dernier. Sa philosophie était contenue dans l’article 18 qui réformait l’art. 44 de la Constitution : « En précisant que le droit d’amendement s’exerce en séance ou en commission dans les conditions fixées par le règlement de chaque assemblée, dans le cadre d’une loi organique » écrivait le Gouvernement dans l’exposé des motifs, les dispositions de l’art. 18 « permettent d’abord l’institution de procédures réellement simplifiées pour l’examen de textes à caractère technique : le travail en commission sera, dans cette hypothèse, soumis à une simple ratification par l’assemblée plénière. Elle ouvre ensuite la voie, conformément à une recommandation du rapport du comité présidé par M. Balladur, à la fixation par la conférence des présidents d’une durée programmée d’examen des textes, à l’issue de laquelle la discussion serait close. Mise en œuvre avec discernement, cette procédure, qui existait d’ailleurs dans les premières années de la Ve République, apportera une réponse aux phénomènes d’obstruction parlementaire et apparaît ainsi comme une mesure d’accompagnement du resserrement de l’article 49, troisième alinéa » .

Tout est dit : d’une part transformer le passage en séance publique en exception, là où depuis 1958, il était la norme, et, d’autre part, empêcher l’opposition de se livrer à d’interminables manœuvres de retardement.

Et deux articles du projet de loi organique – qui en compte 14 - concrétisent cette double ambition affichée. Le premier (art.12) dispose que « les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure d’examen simplifié pour des textes qui s’y prêtent, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion, sauf amendement du Gouvernement ou de la commission ». Et le second (art. 13) dispose que « les règlements des assemblées peuvent, s’ils instituent une procédure impartissant des délais pour l’examen d’un texte, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion ».

En réalité, ce projet résulte d’une analyse tronquée et propose une solution qui porte les germes d’un bouleversement voulu par le Gouvernement : le confinement du Parlement dans un rôle de contrôleur au détriment de sa fonction législatrice.

 

1 - L’OBSTRUCTION : UNE PRATIQUE MARGINALE


Comme toujours, c’est Nicolas Sarkozy qui a imposé ses mots. Si Jean-François Copé fut le premier à reprocher à l’opposition de « paralyser » la politique du Gouvernement, c’est le Président de la République, en déplacement dans les Vosges le 18 décembre, qui accusa la gauche de semer « la pagaille » à l'Assemblée nationale pour « le seul plaisir d'empêcher des réformes ».

La force de la charge ne rend nullement compte d’une réalité bien moins embarrassante qu’il n’y paraît pour l’exécutif.

Ce que l’on appelle communément l’obstruction parlementaire est une pratique récente sous la Ve République. Courante sous la IIIe et la IVe, elle ne réapparut qu’en 1980 à l’initiative des parlementaires socialistes sur le texte « Sécurité et Libertés », défendu par Alain Peyreffite et jugé liberticide par le PS. Elle se traduit communément par des prises répétées de parole dans l’hémicycle, comme ce fut le cas en 1947 à l’occasion de l’examen d’un projet de loi sur la protection du travail, qui nécessita 113 heures et 45 minutes de débat. Elle peut aussi revêtir la forme d’un dépôt massif d’amendements qui, par exemple, en 1950, conduisirent des parlementaires de l’opposition à lire successivement la liste des augmentations de capital de toutes les sociétés françaises, celle du coût des denrées entre 1939 et 1949 avec leur pourcentage d’augmentation, et, en version française, le texte intégral adopté en Union Soviétique en vue de lutter contre l’inflation, sans omettre l’énumération des produits et de leurs prix comparés ...

Sous la Ve République, le record est jusqu’à présent détenu par un texte relatif au secteur de l’énergie, contre lequel lesarkodebrerx6 groupe communiste déposa, en octobre 2006, 93 676 amendements et le groupe socialiste 43 758, soit un total de 137 665 !

Précisons aussi que l’obstruction n’est pas non plus une singularité française. Son usage s’avère répandu dans un grand nombre de pays occidentaux, en particulier aux Etats-Unis où, connue sous le nom de Filibustering, elle permet à l’orateur de parler tant qu’il parvient à rester debout, ou de faire succéder les votes par appel nominal dont on demande la validité par constatation du quorum grâce à… un autre vote par appel nominal ! Des pratiques qui font partie de la légende du Congrès américain…

Dans les faits, cependant, force est de constater qu’on n’y recourt que de manière très ponctuelle. Depuis 1980, l’Assemblée nationale a adopté 1 518 textes (hors conventions internationales), et seuls 7 d’entre eux furent débattus pendant plus de 100 h , 18 pendant plus de 50 h. En termes d’amendements, les résultats sont tout aussi peu spectaculaires : seuls 30 textes ont enregistré plus de 1 000 amendements.

Il est donc excessif d’affirmer que l’obstruction paralyse le fonctionnement de l’Assemblée nationale. D’autant que cette pratique n’est jamais couronnée de succès. En effet, tous les textes concernés furent in fine adoptés ! Au mieux, l’obstruction ne débouche donc que sur un ralentissement de la décision. Le dernier cas en date l’illustre parfaitement. Le texte sur l’audiovisuel public a bien été voté par une majorité nette au terme d’un débat qui n’a duré que 77 h. Consacrer quelques dizaines d’heures à une loi qui entend bouleverser les rapports entre le pouvoir politique et les médias publics, est-ce vraiment excessif ?

Il convient donc de relativiser certains jugements à l’emporte-pièce émis à l’encontre d’une pratique se révélant légitime dès lors que le Gouvernement et sa majorité, dans le cadre d’une procédure menée à la hussarde, tentent d’imposer une loi attentatoire à nos principes démocratiques les plus intangibles.

Car là encore, les leçons du passé sont édifiantes. L’obstruction découle toujours de décisions autoritaires de l’exécutif. Quand le Parlement est maltraité, quand il a le sentiment d’être marginalisé, par exemple par un usage abusif de la procédure d’urgence, il réagit en utilisant les outils dont la Constitution l’a doté, c'est-à-dire le droit d’amendement et la faculté concrète de défendre ces amendements dans l’hémicycle. Comment expliquer autrement que le seul Gouvernement qui ne disposait pas de majorité absolue au Palais Bourbon, celui de Michel Rocard entre 1988 et 1991, n’ait pas connu la moindre bataille d’obstruction parlementaire ? Bien qu’à la merci d’une coalition conjoncturelle des opposants, il a pourtant conduit de grandes réformes contestées à leur publication, comme celle instaurant la CSG. Mais pas une seule fois, les députés n’entamèrent de flibuste, peut-être parce que jamais le Gouvernement de l’époque ne sous-estima leur capacité de réaction.

En définitive, puisque l’exécutif et sa majorité possèdent la maîtrise de la décision finale, ils peuvent bien souffrir de voir leur échapper celle du temps nécessaire pour l’obtenir. Comme l’écrivait Yves Colmou , le « gouvernement est maître de l’ordre du jour, il n’est pas maître du jour ». Il est même assez sain que l’incertitude quant à la durée des débats vienne contrebalancer la certitude de leur résultat.

 

parlement5e_300x2482 - UN LEGISLATEUR TROP SOLLICITE

Si le Parlement travaille mal, c’est donc ailleurs qu’il faut en chercher la cause. Plus sûrement dans les conditions dans lesquelles il est conduit à légiférer.  Pierre Avril le faisait observer , il s’est transformé en une espèce de machine à fabriquer les lois, – une machine tellement sollicitée qu’elle atteint aujourd’hui ses limites, au point que l’encombrement de l’ordre du jour pousse le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnances, celles-ci étant devenues « le principal mode de législation ». 

Et dans ce phénomène de dégradation, l’abus manifeste avec lequel les Gouvernements successifs ont fait appel à la procédure d’urgence tient toute sa part. C’est le comité Balladur qui constatait ainsi « que le recours à la " déclaration d’urgence " est devenu la règle dans l’organisation des débats parlementaires, ce qui prive, souvent sans motif sérieux, la navette parlementaire de son intérêt, qui est d’améliorer la qualité des textes en discussion» .

Comme de surcroît dans notre pays, la loi a conservé une valeur symbolique très forte, cela pousse le législateur à abandonner la règle de droit pour celle de la proclamation. Si bien qu’à chaque problème nouveau correspond rapidement un nouveau texte toujours plus complexe. Ce n’est d’ailleurs pas nouveau. Montaigne écrivait déjà que « nous avons en France, plus de lois que le reste du monde ensemble et plus qu’il n’en faudrait à régler tous les mondes d’Epicure… Les plus désirables sont les plus rares, simples et générales ».

Lois nombreuses, trop vite adoptées et trop complexes, il n’est dès lors pas étonnant que notre inflation législative ait fait naître dans l’opinion une certaine incompréhension qui se transforme en scepticisme sur l’efficacité des réformes successives, en même temps qu’elle rend le droit plus abscons et plus incertain .

Accuser la gauche de tous les maux, est, donc en l’espèce, une facilité à laquelle succombe avec gourmandise le pouvoir exécutif, car une telle attitude lui permet de détourner l’attention de son véritable objectif : une mutation en profondeur de la fonction du Parlement.

 

3 – LE PARLEMENT CONFINE A UN ROLE DE CONTROLEUR

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Dès le 11 septembre 2007, lors de son audition par le Comité Balladur, le président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, brossait la perspective. Partant du principe « qu’un député ou même un groupe parlementaire n’est pas en état aujourd’hui d’écrire une proposition de loi vaste et importante parce que le Parlement n’a pas la structure, l’ingénierie administrative suffisante pour écrire des textes de grande portée » , il décrivait le processus législatif actuel, rythmé par une discussion prolongée de motions de pure procédure en préambule du texte lui-même, puis une discussion générale trop longue, émaillée de discours convenus et répétitifs, enfin une bataille d’amendements en trop grand nombre et qui se termine par un examen précipité des articles.

Sa conclusion lapidaire a le mérite de la clarté. Il y fait en effet état de « sa conviction que le débat parlementaire est un jeu de rôle dans l’hémicycle et n’apporte plus aucune valeur ajoutée quant au contenu ». A l’inverse, il insiste sur le rôle des commissions et dessine un « avenir du Parlement […] dans une activité législative qui se réduise et se concentre qualitativement et [qui] se développe dans le contrôle ».

La perspective n’est pas sans intérêt. En Europe, c’est bien cette fonction de contrôle que l’on voit un peu partout se renforcer au sein des Parlements. Elle n’est évidemment pas absente de la Constitution de la Ve République. En l’occurrence, elle figure dans le titre V, le plus long de notre Loi fondamentale, dans une articulation symétrique et indissociable entre le Parlement et l’exécutif : d’un coté,  la fonction législative, exercée par les Chambres mais à laquelle le Gouvernement prend une part extrêmement active, et de l’autre, une fonction de contrôle exercée par les assemblées qui de la sorte participent, fut-ce de façon négative , à l’action gouvernementale.

D’ailleurs, ces 20 dernières années, le contrôle parlementaire s’est enrichi de nouveaux instruments par le biais des offices  (tels que l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques) et des délégations parlementaires (à l’image de la délégation parlementaire pour l’Union européenne, ou de la délégation parlementaire aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes), par celui d’un contrôle spécifique des actes communautaires ou par le développement de la mission de contrôle de l’application des lois.

Mais son bilan est contrasté. Certes, au contrôle portant sur la mise en cause ou la vérification est désormais associée une dimension évaluative. Les rapports sur la mise en application des lois s’efforcent pour leur part d’évaluer leurs effets et non plus seulement de contrôler que les décrets ont été publiés à temps. Cependant, en dépit de ces adaptations, l’insuffisance est patente.

parlementairesD’abord parce que pour contrôler, il faut savoir. Et de ce point de vue, les moyens juridiques dont disposent les rapporteurs budgétaires ainsi que les commissions d’enquête pour obtenir l’information sont pleinement justifiés. Mais ces outils, très efficaces et contraignants, d’une part ne sont réservés qu’à une partie de l’activité de contrôle parlementaire, et d’autre part ne parviennent pas à gommer un effet de structure : le pouvoir exécutif demeure le principal pourvoyeur d’informations du Parlement. C’est aussi lui qui, par exemple, évalue les expérimentations prévues par des dispositions législatives. A chaque fois que le législateur en prévoit, en en précisant l’objet, la durée, ainsi que les conditions selon lesquelles elles seront à terme reconduites, généralisées ou abandonnées, c’est le pouvoir exécutif qui s’assure de leur réalisation...

Ensuite parce que le bon vouloir du Gouvernement conditionne l’exercice de ce pouvoir de contrôle. Ainsi Jean-Louis Debré, alors Président de l’Assemblée nationale, lors de ses vœux au Président de la République pour l’année 2007, déplorait que « en cinq ans, seuls 232 rapports [exigés par un texte législatif] ont été déposés alors qu’il aurait dû y en avoir plus de 500 ». Une désinvolture qui s’explique par l’absence de sanction au cas où le Gouvernement ne déférerait pas à l’obligation légale qui lui est faite.

Pour autant, la polysémie inhérente à ce terme autorise toutes les interprétations . Selon le Petit Larousse illustré, le fait de contrôler réclame d’avoir la maîtrise de la situation dans un secteur. On conçoit aisément que cette acception ne peut être ici qu’écartée. Il désigne aussi le fait de soumettre à une vérification, ce qui est probablement plus adapté en l’espèce. Ainsi, suggérer, même avec les meilleures intentions, que le Parlement délaisse sa fonction législative pour se concentrer sur sa fonction de contrôle reviendrait à engager un changement de nature. Le législatif, et singulièrement en son sein l’opposition, serait privé de sa fonction d’empêcher, chère à Montesquieu dans le cadre de la théorie de la séparation des pouvoirs. Il se trouverait uniquement en situation d’accompagner l’exercice du pouvoir. L’acceptation d’une telle perspective impliquerait en effet, pour les deux Chambres, d’avancer avec celui-ci, voire de le surveiller, mais rarement de s’y opposer.

Ce glissement serait donc tout sauf anodin. Il permettrait que le passage des projets de lois devant le Parlement ne soit plus la délicate épreuve que le Gouvernement subit parfois, mais une inoffensive formalité. Quant aux députés, d’interlocuteurs de l’exécutif ils se trouveraient ravalés au rang de simples greffiers…